责任政治

责任政治/陈树庆

目录

　　一。政治不能无责任

　　二。论民主政治的目标责任

　　三。论责任缺失和责任错位

　　四。民主社会是如何落实责任政治的

　　五。高效有力的民主政府及其人事管理制度

　　六。“党政不分，以党代政”对落实责任政治的危害

　　七。官僚自治对落实责任政治的危害

　　八。中国要实现责任政治，路在何方？

     2003年3 月18日，在第十届全国人大一次会议闭幕之际，新当选的温家宝总理在会见采访“两会”的中外记者并回答提问时说道：“我是一个敢负责任的人！”。同年4 月18日，温家宝总理在检查北京市大中小学和幼儿园非典型肺炎防治工作时又说：“一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在第一位”。“负责任”这三个字，使我想起了中国民主党人该如何评价政府 [1]和政府管理的问题。虽然我对历史上和当今敢负责任的“明君”和“贤臣良将”们心存敬意，但从持久意义上说，我对“贤人政治”却向来不抱很大的期望。我们认为，负责任不能寄托于当权者想“负责任”就可以“负责任”，不想负责任就无法追究其责任的心态层面。最重要的是建立政治必须负责任的体制——即职责所在，不敢不、也不能不承担责任的制度，可以称之为法治社会的责任政治。限于篇幅，本文必要时着重对行政领域的党政关系和干部人事制度进行探讨，这并不等于说立法和司法领域没有同样或类似的问题。

　　注释

　　[1] 政府，即代表国家对内进行统治和对外交往的机构。广义上理解，政府指一切行使国家权力的机关；狭义上理解，政府仅指行政机关。

　　　　一。政治不能无责任

　　在社会生活中，任何人都必须对自己的行为负责，这是一个社会实现秩序状态的基本要求。无论是公民个人，还是社会组织，甚至包括国家机关，都应当毫无例外，因为这是一个社会赖以存在的基本条件，假如社会允许某些不负责任的行为泛滥成灾，那么社会秩序也就无从谈起。法律的产生正是基于此，它存在的目的即在于通过对某种行为责任的追求，以实现社会的一定秩序状态[1].

　　政治的核心问题是对公共权力的掌握、运用和控制，权力就是一种可以强制他人服从的力量。为了进行社会管理，必须赋予公共秩序和公共利益的维护者履行职责所必要的权力。但是，正如孟德斯鸠（Montesquieu ）所指出的：“一切有权力的人都容易滥用权力”，如果没有法律对权力行使的范围、程序和规则加以规定，那么，滥用权力就会给公民、法人或其他社会组织的利益造成难以抗拒的损害。因此，在法治社会，享有公共权力的主体——包括各级国家机关及其工作人员、当权者个人或某些社会组织，其权力的行使不是随心所欲、漫无节制的，而是有一定的法律限制，超出法律限制就要承担相应的法律后果，不允许其只享有权力而可以对自己的职能行为（包括“作为”和“不作为”）不承担责任，我们称之为法治社会的责任政治，如立法责任、司法责任、行政责任和执政责任。

　　责任政治不仅要求有法定的责任形式，而且要有实现这些责任的法律制度。一旦权力主体的活动违反法律规定，责任即从法律规定转化为实际状态。诸如竞选和多党竞争制度、弹劾制度、责任内阁制度、行政监察制度、行政诉讼制度、司法申诉制度、国家赔偿制度等等。权力主体依其行为违法的形式和所造成的后果分别承担不同的责任，如政治家或执政党不良执政的要承担落选下台的责任；实施违法的权力行为应承担被撤销的责任；渎职的行为依法受到弹劾、罢免乃至追究刑事责任；而行为造成的损害应承担赔偿责任。

　　在人类历史上，存在过漫长的政治无责任时期，并且这种政治无责任的状态在有些国家现在还继续存在着。在这一社会历史时期中，专制、滥用权力都是难以避免的，甚至在某种意义上说是必然的。如纳粹和法西斯的国家恐怖主义、前苏联和东欧的暴政、伊拉克萨达姆政权的穷兵黩武、中国大跃进引起大饥荒、文化大革命的大混乱、89年北京的围城屠杀以及如今官场透顶的腐败。历史经验已经充分证明，国家权力的活动如果无以制约而不负责任的话，迟早要受到改朝换代或战败亡国惩罚，且常常要付出极大的代价，尤其是无辜民众跟着遭殃，所谓“治也苦，乱更苦”。正是为了克服封建专制、防止滥用权力，避免社会的巨大动荡，使政治从无责任状态进入到一种有责任状态，将整个公共权力的行使置于法定责任的基础之上，才有了近代法治，即民主宪政的产生。因此，责任政治的原则应当是现代法治社会公法[2] 的价值和目的所在。

　　综上所述，可以说民主政治是一种责任政治，公共权力主体对人民负责表现为法律责任。人民通过法律赋予权力主体权力的同时，也通过法律规范将他们行使权力的活动与责任相连，根据权力行为的性质、种类和内容不同，需要确定其相应的责任。不允许在其主管的领域出现违背人民意愿的事情或违反法律规范实施权力行为，而不受到法律追究。

　　注释

　　[1] 张树义主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2001年版，第4~6 
页。

　　[2] “公法”是指规定公共权力及其行使的法律，相对于调整独立民事主体
权利义务关系的“私法”而言。

　　二。论民主政治的目标责任

　　在管理学上，大家都知道一个管理体系的运作，首先必须确立正确的目标责任。政治体制的设计与改革，无论从宏观到微观来说，都是一种国家管理模式的选择与改变。这种选择与改变，首先要以管理的目标责任为出发点，分析不同管理模式的适用前提和条件，从而考虑针对具体管理对象的目标责任，采用什么管理模式并不断加以完善。

　　管理需要运用权力，有权力必有责任，一个管理体系目标责任的确立与落实，遵循“由谁授权，向谁负责”的原则。仔细分析，我们可以发现任何组织不外乎自治体和职能部门这两类，组织的性质不同，其管理的目标责任也不同，由此所
设立的管理模式也是不同的。

　　对于自治体型的组织，如民主国家、社会团体、公司股东会或村（居）民委员会，因为每个成员作为组织的主权者，其管理的首要目标责任就是保障其成员充分行使主权并谋取最广大成员的根本利益。对自治体的重大决策，每个成员的意见必须有权得以表示并受到考虑和尊重，在自治体内最大限度地实行民主表决不仅是自治体成员作为主权者不可或缺的基本权利，还有反映了组织管理的程序正当性和保障实体正义性的意义。如国家法律、公司章程、党章的通过与批准，对其行政首长的任免进行选举，都确立了所属自治体成员或其代表的民主表决程序。

　　就民主国家的责任政治体系而言，一百五十多年前美国总统林肯提出的“民有、民治、民享”，可以说是最为精辟而简洁的概括。“民有”确立了人民作为国家和社会的主权者身份，揭示了民主政治的实质问题：“民治”表现为选举授权、决策的表决、舆论监督、举报和弹劾等，是一个贯彻人民政治权利的程序性问题：“民享”，按照中国共产党先贤陈独秀先生的话：“国家者，保障人民之权利，谋取人民之幸福者也。”所以说，公共权力的行使要维护公民的基本权利并力图谋取最广大人民的根本利益，就是民主政治的基本目标责任所在。

　　职能部门型组织往往隶属与某个自治体型组织，职能部门的管理目标责任由创设它的自治体规定，并服从于所属自治组织的整体目标责任。自治体往往需要将其一些日常经营与管理工作委托或授权给一些职能部门来执行，如公司的经理班子，如党的宣传、组织和统战部，再如国家的行政部门、立法机关、司法部门乃至军队。职能部门的成员行使管理权力时，依据的是他（或她）与自治体的职务关系，这种职务身份的权利与义务、权力与责任由法律或合同规定。国家机关和广大公职人员履行国家法律赋予职责并提高管理效率、党的职能部门及其干部贯彻党的政策、公司职能部门及其员工执行公司章程降低管理和生产成本并最大限度创造利润就是这些职能部门及其工作人员的具体目标责任。

　　民主国家职能部门（国家机关）的职责，是在维护公民基本权利和谋取最广大人民的根本利益这个国家总目标下的一种专业化细分。例如，立法部门依据法定程序将代表大多数公民的意志以法律的形式变成国家的意志[1] ；司法部门在具体应用法律处理案件的专门活动中，客观与公正地行使审判权或检察权；行政部门作为日常公共事务的管理与法律执行部门，在社会生活的方方面面，根据其维护公共秩序、增进公共福利的行政目标责任可进一步细分成许多不同的专门机构或机关：如警察机关维护社会治安的责任，卫生行政部门维护食品、药品、医疗、公共场所卫生秩序和管理公共医疗卫生资源的责任，民政部门管理与统筹公民的社会安全保障事务及家庭身份关系的登记事务等，教育部门维护教育秩序及提供公共教育（例如义务教育）服务，军队和国防部门、安全和情报部门保卫国家安全的责任，中央银行监督与管理金融秩序维护金融稳定的责任，等等。总的来说，民主国家职能部门的设立与划分是在对整个社会公共事务管理和提供公共服务进行统筹兼顾的情况下，是个责任明确、贯彻有效、设置合理、协调与制约有力的体系。换言之，明确而具体的目标责任是设立任何职能部门及依法授予权力、落实责任政治的前提。

　　注释

　　[1] 立法虽然是一个实现多数人意志的程序，但必须尊重基本人权的原则，不得剥夺与侵犯任何人包括少数人的公民基本权利；公民私有财产（财产权）因公共利益所需可以征用，但必须予以及时和充分的补偿。

　　三。论责任缺失与责任错位

　　确立正确的目标责任是落实责任政治的前提，现代社会很少会有人公然否定责任政治，但在实践中却存在因责任缺失和责任错位而导致公共权力运行机制无所适从乃至无责任的状态。

　　责任缺失通常以代表“人民[1] 的利益”而剥夺“公民权利”的形式出现。例如，某些当权者一方面大力宣传“始终代表最广大人民的根本利益”，另一方面，对行使言论、结社等政治权试图监督制约当权者防止其以权谋私的公民又大肆迫害；又如，有些地方和部门置当地民众最起码的生存权利于不顾，以“取之于民，用之于民”为名进行掠夺式的乱摊派、乱收费、乱罚款及乱挥霍；再如，还有一些地方政府和部门的当权者以“发展地方经济，造福一方”的名义，暗中
指示、纵容和包庇大规模走私活动、制假贩假活动、虚开增值税发票活动等，破坏人民赖以生存与发展的社会经济秩序（公平经营的秩序是人民必须享有的经济权利之一）等等。我们认为，维护公民的基本权利和谋取最广大人民的根本利益是民主政治目标责任的两个方面，是不可分割、缺一不可的统一体。如果连公民的基本权利都会任意剥夺和侵犯，还谈得上什么“代表”和“谋取”最广大人民的根本利益？这种以救世主面目把人民当弱智而强行“监护”的行为，不仅是自欺欺人，也更是对中国人民的极大侮辱。

　　责任错位首先存在于政党的目标责任与国家的目标责任错位的情况。政党作为国家内的一个自治体型组织，即使某些政党将追求某种抽象的乌托邦主义[2] 理想作为其组织的目标责任，只要不主张并实施暴力危害社会，也无可厚非。在服从国家基本目标责任的前提下，一个政党可以利用其依法定程序（选举）获得的立法权或当其执政时的行政命令权，在法律允许的范围内将他们组织的目标责任与国家政治的目标责任相结合。法律之所以要在实体和程序上对政党参与国家政治活动作出限定，就是为了保障政党可能获得的立法权或当其执政时的行政命令权不至于改变或侵犯国家的主权在民原则。如果一个政党靠暴力与恐怖（即所谓的专政），剥夺其他公民或组织批评、反对与和平竞争的权利，将自己抽象的乌托邦主义用宪法及其它法律强加于全体国民，变成国家的目标责任，结果，国家就沦落成了这个政党实现其理想的奴婢与工具，不仅公民权利被剥夺、国家的“人民主权”变成了“党主权”，而且，一个执政党本应依法承担的国家政治责任就会演变为其党内责任而免除。类似的责任错位，还可见于政教合一国家把宗教责任变成国家政治责任。所以中国民主党不仅反对将国家党有化的一党专制，自然也不会主张与支持在国内任何范围内实行某种政教合一的体制。

　　其次，责任错位还存在于行使公共权力的职能部门自治化的情况。例如，某些政府机关，利用权力把创收（乱收费和有暗中提成的乱罚款）与改善职工福利作为主要目标责任并制订相应的内部管理措施，而怠于履行法律授权的依法管理公共事务之目标责任，就是一种国家职能部门的目标责任被“官僚自治组织”的目标责任错位的状况。这种状况在政治学上，有时也称为部门保护主义，实质上是“官主权”取代了“人民主权”。

　　我认为，只要国家政治的目标责任缺失对公民权利的保障、或被某种抽象的主义和特权利益错位的情况继续下去，不去或不敢纠正，只做些皮皮毛毛的细节调整，在实质上允许享有权力而可以不负责任的状况存在，所谓“社会公正、人民幸福和国家富强”还将继续只是“梦寐以求”而已。

　　注释

　　[1] “公民”与“国民”及俗称的“老百姓”意思相同，可以是一种个体概念，也可以是一种不特定的集体概念：“人民”实际上是指“全体公民”、“全体国民”或“所有老百姓”的意思，是一种整体概念。所有这些概念在中国古代
也简称“民”，传统上都是相对于“统治者”、或国家职能部门如政府和军队而言的。但是近代和现在某些险恶用心的“当权者”及其御用文人，否定民主社会公民权利平等的基本原则，刻意在人民中划分出所谓的“人民”和“敌人”，以便于其冒充“人民”的名义对人民的任何一部分进行“专政”。特此注明，是为了避免因概念混淆而中了对付人民的反间之计。

　　[2] 某些政党所坚持的乌托邦主义，由于抽象，既没有可以客观对比与评价的标准，又具有难以实际体会的“玄乎”，使得党内的当权者根据时代的变化而能继续维护自己的特权利益，可以对这种主义进行面目全非的任意改变与诠释。

　　四。民主社会是如何落实责任政治的

　　民主政治是一种法治状态的责任政治，换句话说，即民主社会是通过法治来落实责任政治的。法治的核心是对公共权力的控制，这种控制集中体现在宪法、行政法和刑法、诉讼法等公法领域。通过规定公共权力组织、公共权力的活动以及对权力行使后果进行补救三个方面的内容，目的是为了确认或建立符合人民利益和意志的权力责任体系和法律秩序。

　　现代法治，也称其为宪政民主，其基本内容：首先是确立宪法至上的原则，并将公民的基本权利得到宪法的确认和保护；第二，在宪法中规定立法、行政、司法的分立，以权力制约权力；第三，通过选举制度和政党制度的依法运作，使得主权在民的法治原则彻底贯彻于统治之中；最后，建立中央和地方各级政府的分权制度，实行一定程度的地方自治。

　　（一）宪法我们现在所说的“宪法”来自西文constitution一词，确切地说“宪法就是在各政府机构及其官员之间分配职能、权力和义务，规定其与公众关系的法典”。着名的1789年法国《人权宣言》第16条规定：“任何团体和个人不得行使主权（人民主权）所未明白授予的权力”、“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”。所以现代宪法必须确立以下基本原则：1 、主权在民原则。例如美国宪法在其序言中开宗明义地宣布：“我们美国人民为美国制定并确立了这部宪法”。 2、尊重个人尊严和基本权利的原则。这些权利主要包括人身自由权利、精神自由权利、社会经济权利和政治权利等具体内容。 3、宪法至上，依法治国的原则。任何法律、法令不得与宪法相违背，任何权力的行使不得与法律相违背。4 、分权和制衡原则。是指国家的立法、行政、司法权力各自分立而又互相牵制和协调。

　　（二）权力制衡麦迪逊在《联邦党人文集》一书中说：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”正是由于第一个“如果”的非现实性，美国联邦宪法缔造者们建立起了强有力的政府。也正是认识到第二个“如果”的非现实性，即考虑到权力在本质上具有被滥用的可能性，不受制约的公共权力之存在就意味着主权者个体权利面临着威胁，所以美国宪法就从以下几个方面来贯彻“唯有权力方能最为有效地控制权力”原则的：（1 ）规定立法权属于国会，但总统对国会的立法有批准和搁置的否决权，国会也可以在一定条件下推翻总统的否决；（2 ）行政权属于总统，但总统任命部长和缔结条约时，须经国会同意，国会有权对总统和部长的违法行为进行弹劾；（3 ）司法权属于独立行使审判权的法院，而且法官只要行为公正和守法，即应终身任职，但法官须经总统任命，国会批准；最高法院有权审判经国会弹劾有罪的总统和官吏，乃至审查国会立法是否“违宪”。

　　（三）选举和政党制度现代法治社会，人民是通过选举和政党制度来实现“民治”的。

　　根据法律，公民通过自己选举，或选出一定数量的代表再由代表来选举，选出国家主要公职人员，来行使参政权。一般来讲，议员、主要政府官吏和法官都是通过一定的程序选举产生的。各国选举制度的发展，有一些共同的特点和发展趋势。首先，对于公民的选举权来说，由限制选举到普选制、不平等选举到平等选举、间接选举到直接选举、公开投票制到秘密投票制；其次，是对竞选活动的保障，俗话说：“不怕不识货，只怕货比货”，选择必须有充分的可选机会和馀地，在经济领域如此，在政治领域也是如此。

　　政党，英文名叫Party ，从字意上讲，是指一部分，转意指社会的一部分人组成的政治团体。如《大英百科全书》第15版认为：“政党是在某个政治制度内，通过民主选举或革命手段，以取得和行使政治权力为目的而建立的组织。”我认为在民主社会，政党是一些有共同利益趋向和政治见解的公民“团结起来”发挥“群体力量”参与社会政治事务的组织，是公民个体能够站在“巨人（政党）”的肩膀上借以实现其选举或被选举权、支持或否决权的最有效载体。革命先辈宋教仁先生将政党和政党政治总结为：“进而在朝，就可以组成一党的责任内阁；退而在野，也可以严密的监督政府”，“立宪政治，以代表国民公意为准则，而最适于运用此制者，则莫如政党政治”。

　　（四）中央和地方的分权制度

　　建立中央和地方各级政府的分权制度，实行地方性事务地方自治。目的不仅为了确保公民依最密切关系的原则对公共权力机关进行有效的、多层次的民主参与，也是为了实现国家政治的普遍性责任和地方政治的特殊性责任得以适当的落实。

　　当然，要落实民主社会的责任政治，宏观性（宪法性）制度是基础，但仅此是不够的，还须制定一些专门法进一步细化与完善落实责任政治的微观法律制度体系。例如通过权力机关组织法、政党法（有时归入结社法）、选举法、弹劾程序法（或特别检察法）、任期制和离任审核制度落实政府首长或政党的执政责任；通过公务员法和行政监察法、含行政执法内容的部门性管理法（如治安管理法、食品卫生法、税收征管法、劳动法、审计法、海关法等等）、行政诉讼法落实一般行政工作人员的行政责任；刑法有关职务犯罪的条款和刑事诉讼法落实职务犯罪的刑事责任；国家赔偿法落实因公共权力的不当或违法行使给公民或其他组织造成损害的赔偿责任。信息公开法（涉及国家秘密、商业秘密与个人隐私之信息，公开受到必要的禁止或限制）、新闻与出版法使得公民可以通过知情权及社会舆论实现对公共权力的监督等等。

　　综上所述，民主社会是一个以宪政为基础的法治社会，通过制定一系列实体和程序性法律，规定了公共权力的设定、运行与责任相统一的原则，建立了一整套内部管理与外部制衡相结合的制度，从而使责任政治的目标得以成功地实现。

　　五。高效有力的民主政府及其人事管理制度

　　有国家必然有政府，政府是执行主权者命令的机器。人民政府为实现国民对公共事务管理的需要，其管理的目标责任既是多重性，又是有机统一的。如“捍卫国家领土和主权的完整，维护社会秩序、保障人民权利和增进人民福祉”的总目标、“公正、公平、公开”的程序目标、“务实、高效、稳定、廉洁”的组织目标等。中国共产党的许多人（包括邓小平先生）曾说过：“方针政策制定后，干部是关键”。这句话是很有见地的，不仅可用于指导一个政党的工作，我认为同样适用于落实国家的责任政治。现代民主社会，不仅要求法律明确规定各级政府及其部门的权力主体资格和权限，完善权力机关之间的权力制衡和社会监督制度，而且还必须建立一整套适当的干部人事管理制度以确保政府高效有力的责任能力，人民不会允许自己的政府软弱涣散和无能。

　　民主社会的政府人事管理模式对“官”和“吏”采取不同的程序。对于政务类工作人员（官）采取各级政府首长直接或间级的选举程序、政府各部门行政主管由政府首长提名经议会的批准而任命，实行任期负责制。对政府其他业务类工作人员（吏）则采用公务员体制，具体包括以下方面内容：1.职位分类、职务保障。即实行常任制，依法独立行使职责而不受干预，无过失不得免职。特征是“政治中立”与“政府稳定”；2.优厚的生活保障制度，具体包括以“高薪养廉”为特征的工资制度、医疗保险与退休养老等福利制度，目的是为了吸引优秀人才，稳定公务员队伍；3.考试与录用、职务任免与升降、培训、交流回避、辞职辞退等制度；4.严格的考勤考绩与奖惩以及申诉控告等内部监督管理制度。

　　记得有人曾问我：“让每一位掌握权力的政府工作人员都由人民直接选举、受人民监督，不是更能保证他们为人民服务、向人民负责吗？中国民主党为什么不主张和追求之？”我们完全肯定“直接选举”所体现的公正价值，同时需要指出的是，管理是以人为中心的活动，不同的职位根据它是直接从属于自治体还是直接从属于职能部门，即角色定位的不同，由此根据组织的目标责任所采用的管理模式也是有区别的。任何先进的管理模式，不仅要将公正而且还必须将效率纳入管理活动的目标责任与评价标准。但就一个具体管理体系的目标责任而言，公正与效率是各有侧重的，有时一个子系统的效率恰恰是最大限度地保证母系统的公正所需，没有效率就谈不上真正的公正。

　　民主国家对政务类人员的任（当选或提名被表决通过）免（任期届满或被弹劾）程序，赋予了公民或其代表的决定性表决权，并由当选的人员就其所管辖的职能部门实行首长负责制。因为政务类人员属于国家或地方主权者（人民）的委派，对各权力机关进行领导，在依法赋予其一定的人事、财务和业务决定权力的同时，必须直接向主权者或其代表机关负全权责任。采用行政首长负责制具有：事权集中、权责明确、指挥灵敏、行动迅速的优点[1].

　　之所以对广大业务性政府工作人员的人事制度采用公务员体制而不适用民主选举，原因有：1.职能部门的业务性岗位都需要有很强的专业知识和专业技能，对这些业务性职位实行“民主选举”并经常性定期轮换，不利于广大公务员专注于学习与提高专业技能、客观公正地履行法定职责。我们认为唯有稳定的公务员体制才能确保广大公务员稳定延续、中立公正、精简高效地发挥其专业才华和工作积极性，避免在社会政治变动（例如政党轮替）过程中因政府职能缺位而导致的无政府状态；2.民主选举程序常常是很昂贵的，要耗费大量的人力物力和金钱，如果对于为数众多的事务性干部之任免，也动员广大的民众或其代表参与“民主选举”，则是劳民伤财，得不偿失；3.基于管理学的“权力完整性”与“权责一致”道理，如果广大业务性工作人员都直接由“人民选举、对人民负责”，实际上肢解了行政首长和部门长官的“全权负责制”，势必导致权力行使的内部不合理阻滞、管理混乱、责任不清而相互扯皮的局面，有违于人民对职能部门高效有力的要求。我们认为，民主社会的法律实质上是经正当程序而确立的人民意志（社会公意），广大公务员在行政首长或部门长官领导下直接向法律负责，其本质上就是稳定、公正地向人民负责。

　　没有效率的政府是贬值的政府，效率是政府管理的生命和根本所在[2] ，行政效率是国家行政机关与其公务员从事行政工作结果的度量和评价。追求高效率的行政管理活动，不仅是行政机关的出发点和最终目标，也是广大人民群众的迫切愿望[3] . 可以说“务实、高效、稳定、廉洁”的行政首长负责制与公务员管理制度是现代民主社会的基本政治制度之一，是连接其它各项责任政治制度，为民主社会的稳定和延续发展起到了关键性或枢纽性的作用。

　　注释

　　[1] 黄贤宏：《论完善行政首长负责制》，《中国法学》1999年第3 期，第98页。

　　[2] 人事部“WTO 与政府能力建设”赴法国考察培训团：《法国政府能力建设及其启示》，载《中国公务员》2002年9 月号，第56页。

　　[3] 李昌建：《依法行政与提高行政效率》，《中国机构》2000年4 月号，第34页。

　　六。“党政不分，以党代政”对落实责任政治的危害

　　我们承认，在革命年代为了集中力量反抗与推翻强大的封建专制统治，革命党人对民众、对其所辖的军队和政府进行绝对领导，包括“党政不分，以党代政”、“党指挥枪”等，有其历史的合理性与必要性。但是，革命的目标是为了人民翻身（从被压迫的奴隶变成社会的主人）得解放（获得有法治保障的自由），所以一俟革命成功后，必须尽快还政于民，实现法治。如果革命党人拒绝还政于民而继续实行“党政不分，以党代政”的统治，不受法律和民权制约导致政治无责任，势必会被特权所腐蚀而走向历史的反动。“党政不分，以党代政”对落实责任政治的危害，不仅表现在对法治主权在民原则的颠复、对权力制衡的破坏，而且还表现在扰乱公务员制度的实现。

　　（一）阴谋颠复法治社会“主权在民”的原则

　　法治社会的责任政治从形式上表现在任何公共权力“由法律设定，依法定程序行使并承担法定责任”，其实质是任何公共权力依法“由人民授权，对人民负责”。

　　执政党及其领导下的国家权力机关，其活动是以整个社会为对象，应以公共利益为目标，如果其权力活动可以随意实施而无须承担责任，那么，对民众的伤害和对社会秩序的破坏将是无与伦比的。基于此种认识，民主社会通过法律对政党活动、对国家选举和政权交接秩序的规定，迫使执政党必须执政为民、执政为国；在其他政党的竞争和民众的监督下，无能或滥用执政权力必须承担依法和平交出政权的政治责任。

　　我们可以深切体会到仅把民主和法治当作时髦口号和玩偶的专制独裁国家，不仅通过宪法和法律上的阴谋条款，规定了执政党凌驾于公民选举权之上的所谓“领导”权；而且执政党还通过政治迫害剥夺了公民的结社权利、取消和限制其他政党的存在与发展；操纵选举，通过等额或有限的差额“选举”，排除了代表多种利益趋向、不同施政方案的政党或候选人的公平竞选，使得人民在“只此一家，强买强卖”的情况下，无从可选，实际上豁免了自己不良执政乃至恶政必须依法交出政权的政治责任。给伊拉克及其邻国人民带来深重苦难的独裁者萨达姆，几个月前举行的伊拉克“全民公决”得到所谓“99.99%的人民的支持”，就是这方面一个典型的“丑剧”。

　　（二）破坏了公共权力的相互制衡

　　本来国家机关的职能是在法定的职责范围内，充当合法权益的保护人和利益冲突的公正裁判者角色，维护法律尊严。但在“党政不分、以党代政”的状态下，党的各级组织处于权力中心，不仅国家行政机关、司法机关与党的关系由间接转为直接，成为党的决策和命令的执行机关，作为民意代表机关和国家权力机关的人民代表大会形同虚设，民意难以通过代表机关得以表达，而且还使得立法、司法和行政机关在执政党的统一领导下不能独立行使各自的职权，失去了相互之间的制衡作用，成了政治腐败的根源。在中国社会反响最大的是中国共产党通过政法委员会干涉司法独立和纪委对党员干部犯罪的优先审查权。例如，在县级以上的党委都设有政法委员会统一政法部门的思想和行动，协助党委管理政法部门的干部人事事务。公、检、法在政法委员会的指挥下成了“一家子”，维护司法独立与公正的国家机器被执政党窃为己有，成了用来“打击”异己和“威慑”民众的恐怖工具。又如，党委领导下的纪律检查委员会在所谓“党性”的指导下，出于维护党的整体形象，为了“爱护与挽救”失足党员干部，纪检部门可以优先决定是否将案件移交司法审查。其结果，一方面纪律检查委员会成了在上级党委有后台的党员干部的犯罪保护伞，另一方面纪委的一次次“善意告诫”恰恰纵容了某些被“挽救（包庇！）”中的“同志”在侥幸心理的支配下“一下子从天堂掉入地狱，中间没有真正可以搁挡一下的云层。”[1].

　　（三）扰乱了公务员制度的实施

　　政党作为一个党员自治体和政府作为国家的职能部门，由于组织性质的不一样，其科学的人事管理制度所包含的原则也是不一样的，因此其管理模式有很大的区别而不能混淆。

　　1993年8 月，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，希望使中国建立起比较严格的职位分类、录用、考核与奖惩、职务任免与升降、培训、工资保险与福利、交流回避、辞职辞退、退休以及申诉控告等各种制度，进一步明确了国家公务员的权利与义务、纪律与责任。但是，在“党政不分、以党代政”的情况下，国家机关的干部人事管理制度在“党管干部”原则的指导下实质上成了执政党党内干部管理制度的翻版，在各级党委或一把手的操纵下，不仅政务官员（政府首长和部门长官）的选举和提名表决成了“走过场”，业务官吏的公务员管理制度也遭受严重扰乱而徒有虚名，《国家公务员暂行条例》显然难以得到有效的贯彻。

　　由于“集中”在战争年代所发挥组织优势而养成了习惯，加上封建集权主义“君为臣纲”、“君要臣死、臣不得不死！”的传统影响，虽然中国共产党的组织原则是“民主集中制”，但实际上一直来都偏爱权力的“集中”，要求下级对上级的绝对服从，“民主”在“集中”领导下仅仅表演性地“发扬发扬”而已。在这样的组织制度中，由于对最高权力缺乏有力的外部和内部制约，一切权力都是由上而下地“人管人”，上面有靠山成了获取任何职位与权力的决定性因素，导致某些人热衷于阿谀奉承、阳奉阴违、贿赂上司、“上有所好，下必趋之”、“政绩”工程、虚报浮夸之风、敲诈民众、勒索下级、制造冤案等等，而怠于履行法定职责、关心民众疾苦和伸张社会正义。公务员管理体制形式上的“考试录用、考勤考绩决定奖惩和职位升降”常常在实质上被“靠关系、靠后台、靠弄虚作假”所代替。

　　注释

　　[1] 引自电视教育片《浙江省县处级以上干部反腐败教育警示录》中浙江省义乌市原公安局长柳至多贪污受贿和渎职罪的狱中忏悔与反思。

　　七。官僚自治对落实责任政治的危害

　　无论职权的行使，还是职责的履行，最终都有赖于落实到具体的岗位，落实到具体的人。中国民主党之所以在许多文件和声明中强调和呼吁“严肃吏治”，乃是我们深知：一个好的干部人事管理制度，是落实责任政治的重要保证。

　　中国的国家干部人事管理制度，虽然在法律上规定了各级人民代表大会选举和表决任免的程序，初步建立公务员管理体制，但由于“党政不分，以党代政”，实际上由党委通过组织部门暗箱操作、甚至由一把手说了算。由此产生的严重的弊端与丑恶现象，中国共产党当局中的有识之士也是明察和焦虑的，所以在干部人事管理中就进行了一些“民主化”的“制度创新”。例如2000年8 月中共中央办公厅印发了经中央批准的《深化干部人事制度改革纲要》在纲要指导方针和原
则部分指出：“必须坚持党管干部的同时，适应新情况积极改进党管干部的办法，坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优原则，扩大群众对干部工作的参与和监督。”又如2002年7 月9 日中共中央下发了《党政干部选拔任用工作条例》第五十一条规定：“竞争上岗须经行民主测评”。实践中，各级地方政府及其职能部门常常用“民主测评”来“扩大群众对干部工作的参与和监督”，检验是否“群众公认”。

　　我们承认干部任用的“民主测评”对防止一把手的肆意专断和任人唯亲起到了一定的牵制作用。但由于考虑到“民主测评”的可操作性，参与测评的主体范围往往局限于各权力机关内部或以内部成员为主要成份，我认为这种测评的民主性和实际效果并非无可置疑的，在某种程度上变相成了官吏“自治”，其主要危害如下：（一）内部测评易导致“民意失真”

　　人事部1999年曾组织了一个对全国各地民主推荐和民主测评的调查，其中有人分析道：由于参与的范围较窄，广泛性与代表性明显不足，由于参与民主测评者大多是被测评者的同级、下级，客观上存在密切的利益关联或利害关系，投“感情票”、“关系票”、“利益票”的情况影响了“群众公认”结果的客观真实性。由于参加测评的人不能正确掌握党的干部政策，怕打击报复，不敢讲真话；有的信奉好人主义，不能坚持原则；有的嫉贤妒能，甚至从个人好恶、恩怨出发，把测评当作报恩或报复的手段等，也都影响了“群众公认”结果的真实准确性[1].

　　导致“民意失真”的原因很多，而“民意失真”的测评反过来又加剧了原有的一些弊端，其中危害最大的，莫过于影响首长负责制、增大了机构改革的阻力和助长部门保护主义。

　　（二）影响行政首长负责制的发挥

　　为了明确、高效地贯彻政府及其部门机关的职责，对政府及其所属部门的管理和行首长负责制。对各级中层或下级官员的任命，根据公务员管理体制按功绩制晋升或竞争上岗聘用的方式，赋予行政首长有对下属干部主持考核、单位主要干部的人事提名权和一般干部的人事任免权，行政首长依法所具有的稳定人事权是保障其履行法定职权的前提条件之一。之所以说，仅由单位或系统内部成员“以票取人”的“民主测评”会影响首长负责制，是因为在这样的测评中，如果在该单位或系统关系复杂或者有着特殊权利时，有些被测评的人选会把讨好内部成员、向内部成员“负责”作为处事的最高标准，一味搞平衡求和气，不能坚持原则处理棘手问题。其结果，把“民主测评”异化成了“人缘测评”，以至于造成权力结构新的不平衡而导致内部管理软弱瘫痪而影响对外职能的正常运转，损
害首长负责制。

　　（三）增大了机构改革的阻力

　　机构改革的一个重要目标就是转换机制，充分发掘机关事业单位的内部活力，强化机关的社会管理职能，提高工作效率从而确保国家的长远发展、为人民谋取更大的利益。但改革现有弊端，严格考评考勤制度，就不可避免地要触及一部分人的切身利益，在复杂的社会关系、人情和利益面前，会遇到许多来自各方面的困难和阻力。由于有些改革现在尚处于摸索试验阶段，在缺乏立法保障，尤其是公务员职位分类太过笼统而责任不够明确、操作性不强的情况下，如果重大人事任免仅由被改革单位或系统内部进行测评并且简单地以票取人，改革者会变得顾虑重重、优柔寡断、不敢得罪人而放纵下属，做明哲保身的不思进取者。结果对广大人民强烈要求的机构改革和干部人事制度改革往往是“搞花架子”、虚于应付，上下讨好，结果“新班子、老作风；新机制、老体制；新编制、老数字”， 实质性的进展不大。

　　（四）易助长部门保护主义和集体腐败案件

　　权力，不论被某一个人掌握还是被一个集体掌握，都有被滥用而导致腐败的倾向。近几年查处的几宗腐败大案、要案如湛江特大走私受贿系列案（涉案331 人，其中公职人员达259 人之多），当地管理部门之所以为犯罪分子提供有力庇护，就是因为这些部门成员几乎个个从中得到好处，部门成员与犯罪分子“同在了一条船上”。如果外部权力对职能组织不能有效的监督和制约而发生集体腐败的情况下，在这些部门内部成员范围内进行“民主测评”，很可能以“看似民主”形式促使小集团利益的凝聚，“内部成员的意志”代替了真正的社会“公意”，结果履行机关职能也常常演变成保护部门利益。很多人因害怕“犯众怒”会被清除出局而同流合污，腐败分子却深得“近水楼台”先“沾光”者的拥护。还由于法不责众的落后意识和对众人违法事件难以处理的现实，使得反腐查处由对付个别人变成了对付一个集体而增加难度，严重损害了法律的权威。

　　法治防止权力行使的专断和恣意，但国内理论和实践中通常把当权者个人的专断和恣意研究得很透彻，对于集体行为的恣意或随意性却往往忽略，使得以“民主”为名义的“测评”运用到不该运用的地方，实施某种程度的“官僚自治”，一发现问题又反而责难“民主”的不是而损害了民主的声誉。所以我们认为在选拔任用干部中具体适用“民主测评”程序切忌因时髦的口号和名义而不作认真的权衡，谋定而后动才是一种理性而负责任的行为。

　　注释

　　[1] 钟海珍：《民主测评切忌“民意失真”》，载《组织人事报》1999年2 月11日。

　　八。中国要实现责任政治，路在何方？

　　责任政治，是法治社会宪政民主对公共权力的设定、授予、行使和控制的目的所在。中国民主党主张和平、理性地推动中国的民主化进程，同时我们也确信，唯有将社会稳定从依托于权威转变成法治的稳定、厉行责任政治，和平与发展才能够持久地得以保障。中国如何才能实现责任政治，可谓千头万绪，“仁者见仁，智者见智”，最终在历史发展的进程中，集思广益是保证行动理性的基础。我认为重点可从下面四个方面着手：（一）坚定不移地推行市场经济，瓦解政治垄断的经济基础

　　市场经济本质是所有权交换经济，而所有权交换的前提条件就是产权界定和“经济当事人的自由”。或者说，只有确保市场主体（经济当事人）的身份人人平等、人格受到尊重、对自己财产有独立自主的处分权利，市场经济才能正常运行；同时也只有在法治的情况下，才能为市场交易、竞争和资源分配建立稳定安全、可预见的秩序，才能为市场主体的正当活动提供公平的机会和法律的保障，才能抵御公共权力不法侵害。所以，相对于统治者利用垄断权力任意支配社会经济资源的权力经济，市场经济不仅是民主经济，市场经济也是法治经济。考察人类社会民主化的历史进程，不仅是一个人民在政治上争取对公共权力的参与和支配的过程，也是一个人民争取财产权和经济自由的过程。政治民主化和经济民主化之间是互为条件又互为保障，是相互促进的。

　　中国改革开放二十几年，随着被束缚的经济权利逐步归还人民，从计划经济转向市场经济，公民的个性才华获得了一定程度的解放和自由发展，社会财富得以空前的积累。但我们清醒地认识到，中国社会目前已经走到了市场经济的纵深地段，交易成本就不再仅由过去单纯的诸如原材料、工具、劳动力、技术等几个物量成本为主要构成，管理、制度性因素的成本也极为重要。由于现阶段权力经济的寻租腐败（权力出租，实现权钱交易）十分严重，制度性弊端对经济进一步发展的阻碍作用日益明显，我们认为中国要进一步开拓经济发展空间，尤其在加入WTO 后实现和保持更高层次的世界性经济竞争力，对现有政治体制进行根本性的改革，实行民主法治、责任政治显得尤为迫切。我们坚信，中国市场经济的发展过程就是一个社会经济利益的多元化和逐步打破权力经济垄断的过程，随着更广大公民在经济基础上的自立和自主而使得政治垄断对人民经济生活控制力不断减弱，随着人民主权意识的不断觉悟，中国的民主和法治化进程已成为一个不可逆转、无法阻挡的必然趋势。

　　（二）发展和壮大民间对当权者的监督与制约力量

　　由于政治垄断所能体现的巨大特权利益，可以说：民主，从来没有统治者自动恩赐给人民的先例，只有靠广大人民不畏强权、团结起来、坚持奋斗才有取得成功的希望；即使将来中国实现了民主，为防止专制主义复辟，来自民间强有力的制约仍是必不可少的。我们承认推动民主化、促成责任政治的力量应该是全方位、多层次的，但中国民主党人也深知民间独立组党的重要性，我们在对其他政党平等尊重、竞争或妥协中，将一如既往地努力发展和建设一个和平、理性与开放的中国民主党。

　　（三）党政分离，在制度上消除“权大于法”的弊端

　　我们认为，要推进民主化实现责任政治，在政治体制改革上，关键是党政分离，厉行法治，肃清“党权”实际上大于“国法”的封建专制主义，摧毁某些人籍以掘取特殊利益的权力基础。

　　党政不分的问题及其产生的严重弊端，可以说中共执政当局自二十年前胡耀邦、赵紫阳先生辅助邓小平先生主政的时候，就有所认识。那么为什么近二十年来，实际情况不进反退呢？我认为主要原因是：第一，党的领导没有纳入法治，党政分离缺乏立法规定和详细的实施方案；第二，既得利益和贪得无厌的以权谋私分子从中阻挠。

　　由于包括中国民主党在内的在野监督和制约力量还非常弱小，所以目前能否推行和实现党政分离的政治体制改革，主要是看执政的中共党内是以人民和国家的前途为重的健康力量占主导，还是以借“国家党有化，党被当权者私有化”的以权谋私分子占优势。

　　在民主社会，公共权力机关只服从法律并依法履行职责，决不允许任何社会集团直接操纵“国器”干涉法律之实施。中国共产党的领导，指政治领导和组织领导，目前这种领导必须向民主社会执政党的领导方式转变，纳入法治体系。我们认为政治体制改革在党政分离方面要做的是：1 、解放思想，摆脱理论研究不敢就实质性问题说真话的禁锢，明确党政分离的法律和理论界限，使党政分离具有可操作性。2 、对党的权力范围作出明确规定和可制约性的限制，例如，执政党的政治领导限于“争取民意的支持，使党的主张经法定程序变成国家意志”，组织领导限于“推出政务官员和议员的人选”，党的领导不得“取代国家政权机关去直接管理社会”；3 、目前要开始杜绝的是党组织直接向政府发文或“党、政联合发文”，将党内直接操控政府各部门的文教委员会、政法委员会、经济发展委员会等变成党的政策研究和决策辅助部门；4 、精简党的常设机构和人员，党政兼职人员以政务为本、党务工作转为业馀，逐步使党的经费摆脱对国家财政的依赖；5 、党的各级组织按地区或选区设置，撤销或撤出在政府机关或军队的党组织，消除党对公务员制度和军队国家化的干预。

　　（四）实行全民和解，从制度构建上妥善解决历史遗留问题

　　由于二十多年来的经济改革和对外开放所取得的成就，目前仍不失为中国共产党及中国政府实施政治体制改革最为主动和有利的时期，因为基于雄厚的经济基础，比较容易也有力量平衡各种利益、解决历史遗留问题。是早解决不适应经济发展和政治进步的体制弊端而有利于中国的和平民主化，还是要让它们一直拖下去直到把现有的社会制度和稳定彻底烂垮？区别在于，和平转型由于其历史延续性和继承性，可能在一定时期内（及于当事人有生之年）较多地考虑和保留现存的利益，例如对已经享受的官本位级别待遇，按某种较为合理公式计入新的类似于保险精算的职本位积分制体系，又如，中国共产党员的专职党务工龄比照国家公务员制度计入养老和退休金体系。剧变后彻底取消一切不合理的旧制度，新制度不会承担旧制度为特权制造的利益分配机制及其遗留的包袱，但必须保障每个公民——不论其过去的身份，对新社会平等的参与权利和最基本的社会保障，同时，尽最大可能继续利用与发挥现有国家公务人员的专业能力真正为国家和人民效力。我们认为惟有尽快实行全民和解，停止新的人权迫害事件并释放所有政治犯，开放报禁党禁，构建以责任政治为核心的民主法治，才是各种势力以最小的代价实现共赢的出路所在，是国家之幸，也更是人民之福！

　　一个国家之可爱，不仅在于公民对这里的大好河山、这里的人民和这里的历史文化传统怀有深厚的情感，还在于国家尤其代表国家履行职责的政府，必须尊重每个公民的权利、并对他们的安全和幸福负责。考察中国历史，不受制约的封
建专政特权和政治无责任是“坏民之才，散民之力，漓民之德”而导致国家腐朽积弱和多灾多难的根源所在。我们相信，当爱国主义由感性上升到理性时，真正的爱国者有责任使自己的祖国变得更可爱，定会走上反对或改变特权政治，追求民主法治的道路。所以结束此文时，谨以孙中山先生的：“革命尚未成功，同志还须努力！”与所有的爱国同胞继续共勉。

　　2003年4 月26日完稿于中国杭州

2003年5月发表于《中国魂》文库及中国正义党网站